Закон № 44-ФЗ увеличивает эффективность закупок в бюджетной сфере

17 июня на традиционном семинаре Института образования ВШЭ обсуждалась эффективность закупок в университетах в условиях различных режимов регулирования.

С 1 января 2014 года вступил в силу федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», принятый 5 апреля 2013 года. Он изменил многие положения федерального закона № 94-ФЗ, до сих пор регулировавшего эту сферу.

Многие новации, представленные в 44-ФЗ, уже были апробированы в рамках положений о закупках, которые при желании могли разработать для себя автономные учреждения, в том числе университеты, выбравшие этот статус. Группа исследователей во главе с директором Института анализа предприятий и рынков ВШЭ Андреем Яковлевым пришла к выводу, что автономные учреждения, осуществлявшие закупки в соответствии с собственными правилами, действовали эффективнее, чем те, кто делал это в соответствии с 94-ФЗ. Таким образом, переход на 44-ФЗ должен увеличить эффективность закупок в бюджетной сфере.

Исследование, помимо Андрея Яковлева, проводили преподаватель департамента прикладной экономики ВШЭ Андрей Ткаченко, заместитель декана факультета менеджмента ВШЭ Ольга Балаева и доцент департамента прикладной экономики ВШЭ Ольга Демидова. Они сравнили, как два российских вуза осуществляли закупки с января 2011 года по декабрь 2012 года. Первый вуз сначала работал по 94-ФЗ, а потом в соответствии с собственным положением о закупках. Второй руководствовался 94-ФЗ на протяжении всего периода.

С помощью методов математической статистики исследователи сравнили несколько параметров, в том числе уровень конкуренции между потенциальными подрядчиками, снижение цены по сравнению с первоначальной и качество выполнения контрактов. Последнее оценивалось в зависимости от того, соблюдают ли подрядчики сроки. Кроме того, рассматривалось, как автономное учреждение после перехода на собственное положение о закупках изменило требования к подрядчикам.

Как выяснилось, после отхода от 94-ФЗ качество выполнения контрактов существенно увеличивалось. Вуз, действовавший в соответствии с собственным положением о закупках, перестал сталкиваться с провалом сроков или необходимостью судиться с подрядчиками. Цена контракта при этом оставалась на прежнем уровне, а вот конкуренция между подрядчиками снижалась.

По мнению Андрея Яковлева, в рамках 94-ФЗ заказчик априори рассматривался как глубоко коррумпированная структура, а подрядчик — как честный профессионал. В результате были созданы условия, в которых фирмы-подрядчики могли выполнять свои обязательства спустя рукава.

Авторы 94-ФЗ руководствовались представлением о том, что главное конкурентное преимущество — это низкая цена. В действительности подобный подход годится лишь для закупок простых, всем понятных товаров вроде сахара или картошки. А вузы сталкиваются с необходимостью заказывать сложное оборудование или работы по его установке. В целом ряде случаев невозможно проверить качество товара или услуги до того, как подписан акт приемки-сдачи работ и все деньги заплачены. Профессиональная экспертиза некоторых видов лабораторного оборудования обойдется дороже, чем его приобретение. Приходится просто доверять фирме-поставщику. В таких ситуациях важнейшим конкурентным преимуществом становится не низкая цена, а хорошая репутация производителя на рынке или количество выполненных фирмой-установщиком проектов того или иного типа.

Вуз, выбравший работу в соответствии с собственным положением о закупках, существенно ужесточил требования к подрядчикам. За счет этого конкуренция снизилась — многие фирмы просто не могли соответствовать высокой планке. Зато качество выполнения работ заметно возросло.

44-ФЗ дает всей бюджетной системе возможность воспользоваться преимуществами, которые раньше могли получить только автономные учреждения. Он позволяет при проведении конкурсных процедур в процессе закупок сделать акцент не на низкую цену, а на профессионализм и репутацию подрядчика, в целом давая больше свободы заказчикам.

В ходе дискуссии участники семинара подняли еще одну тему — цены администрирования закупок. Так, ведущий научный сотрудник Центра прикладных экономических исследований и разработок ВШЭ Павел Деркачев отметил, что, по мнению многих школьных директоров, переход на 44-ФЗ привел к увеличению бюрократической волокиты и финансовых затрат на управление закупками. Это может быть особенностью переходного периода — все новое и непривычное поначалу кажется неудобным. Но существует вероятность, что новый закон действительно не до конца доработан. По мнению директора по корпоративным закупкам и торгам ВШЭ Татьяны Обернибесовой, было бы интересно провести сравнительный анализ цены администрирования процесса закупок при разных способах его организации. Так, весь процесс от составления технического задания до акта приема-сдачи работ может контролировать одно специально созданное подразделение. Или, напротив, возможна ситуация, когда торги проводят одни, а техническое задание пишут другие. Не исключено, что затраты на осуществление закупок в этих двух случаях будут разными.

Екатерина Рылько, специально для новостной службы портала ВШЭ